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行政诉讼制度实施30多年来，从早期模仿参照开始向自我独立反省跨越。

审计机关在打击职务犯罪方面主要与人民检察院配合，审计发现被审计单位违反财政收支和财务管理法规，贪污或者挪用公共资金，涉嫌犯罪的，应当将案件移送人民检察院侦查。监察机关要求审计机关进行专案审计，审计机关应当予以协助。

因此，审计监督在党和国家监督体系中具有重要的地位。地方政府主要负责人要依法直接领导本级审计机关，加强审计机关领导人员任命的独立性，对干涉审计独立的行为依法追究责任。因此，要增强反腐败的效果，审计监督与监察监督必须贯通。基金项目：本文系国家社会科学基金专项课题健全党和国家监督体系研究(项目编号：18VSJ051)的阶段性研究成果。{5}公职人员的腐败已不限于滥用公共权力而谋取利益，凡利用职权或者利用职务影响而收取和获得利益的行为以及挪用资金和贪污国家资财的行为，均属于腐败。

《审计法》第37条规定，审计机关履行审计监督职责，可以提请其他机关予以协助。其主要内容包括监察机关的独立性受到宪法和法律的保障，监察机关在《监察法》规定的监督范围内行使监察权，监察工作人员独立等。这基于如下假设：宪法作为一国根本大法应天然具备惜字如金的品格，因此我国《宪法》3条第4款中主动性和积极性的并列关系不应武断视作简单的文字上的重复(tautology)，而应具有各自具体、明确的规范内涵，但遗憾的是，目前该问题在相当程度上被大多数学者以眉毛胡子一把抓的态度误读、混淆甚至忽视了。

[9]参见前注[7]，薄一波书，第61页。[5]王建学：《论地方政府事权的法理基础与宪法结构》，《中国法学》2017年第4期。二是我国疆域广阔，不同地区在发展特点上存在差异，对宏观政策的敏感性亦不相同。[49] (二)隐藏要件：财力的科学匹配与保障 前文各项事权类型的划分依据，在制度上均可转化为支出责任的划分问题。

[89]现行宪法框架下的积极性除了延续传统的内涵之外，还从规范体系的层面更加清晰地凸显了职权配置的价值场域，更借由新增地方的主动性的提法向《共同纲领》的二元结构致敬。四、回归实践：主动性的制度实践及其评价 相对于规范层面偏于宏观和基础的描述，在各方面改革事业进入深水区的今天，地方主动性的制度实践也日渐丰富，试举如下四例。

最常见的隐性联合是基于国家区域发展规划而产生的区域联合体，如西部大开发、东北振兴、中部崛起和东部率先发展等，相关区域的地方虽无明确的联合文件或协议，但由于作为同一政策受体的共性而产生事实上的利益互通性与相关性，[113]当作为一个整体参与央地关系博弈时，其主动性空间明显要大于地方个体的单打独斗。另一方面，宪法相关法的部分制度初建，但在其与宪法之间以及不同法律制度之间的全方位整合方面有待深入。[29][中国香港]李芝兰：《当代中国的中央与地方关系：趋势、过程及其对政策执行的影响》，刘承礼译，《国外理论动态》2013年第4期。由于事权划分改革的严重滞后，导致分税制反而进一步放大了我国中央与地方事权混沌不清的弊端，中央请客地方买单(如中央减免地方税)、[65]中央号召地方解囊(如基于执政党科层体制和政治号召的对口支援)等现象频现。

[92]一般认为，试错是一种改革成本的分期支付逻辑，[93]既然总成本不变，而风险得以分散，自然对中央的积极性即国家整体利益有利。从历史发展、规范现状、制度实践和改革趋势的综合考察可知，积极性的静态内涵既包括事权划分的明确性和规范性，也包括作为隐藏要件的与事权范围相匹配的财政资源的匹配程度，其动态内涵则体现为针对事权归属或财政资源争议的纠纷解决机制。[18]1970年9月，党的九届二中全会基本通过的《宪法》草案第23条由此提出的在国家统一计划下充分发挥地方各级的积极性，乃是宪法性文件第一次在央地关系层面提及积极性的表述，且从该表述所置身的规范语境来看，似乎也不再局限于经济领域。[66]实践中对于推进与财权划分相适应的事权划分改革的呼声日渐高涨，而事权-财权模式就暗含了将财权划分的改革成果引入并反哺事权划分的理论期待。

[69]楼继伟：《中国政府间财政关系再思考》，中国财政经济出版社2013年版，第162页。[44]在从计划经济向市场经济转型的过程中，1987年10月党的十三大《沿着有中国特色的社会主义道路前进》的报告进一步将其提炼为：凡是宜于下面办的事情，都应由下面决定和执行。

二是对与事权范围相匹配的财政资源的掌控。另一方面，还要求各级政府实施事权的行为应当在其所享有的财权的范围内实施，否则，将会造成对其他作为实施主体的政府的财权造成侵害。

参见前注[6]，薄一波书，第340页。[73]王理万：《行政诉讼与中央地方关系法治化》，《法制与社会发展》2015年第1期。[71]同前注[46]，郑毅文。[77]《地方组织法》在列举地方各级国家机关职权时最后附带的兜底条款，在相当程度上为前述协商结果的动态实现提供了开放性的规范基础。[35]苗连营、王圭宇：《地方人格化、财政分权与央地关系》，《河南社会科学》2009年第2期。此外，既然央地关系远不止中央与地方国家机构关系，那么试点问题当然也就不仅限于政府职能的层面。

同时，根据我国《民族区域自治法》第三章的规定，民族自治地方还另在27项自治权范围内享有更大的主动性。[76]同前注[74]，戴激涛文。

[110]如上世纪80年代末，面对经济过热的局面，邓小平就明确强调中央要有权威，地方政府不能搞违背中央政策的下有对策。[96]王建学：《授权地方改革试点决定应遵循比例原则》，《法学》2017年第)期。

2013年，党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出：必须完善立法、明确事权、改革税制、稳定税负、透明预算、提高效率，建立现代财政制度，发挥中央和地方两个积极性。商业部对商品价格的管理，原规定部管)种，总公司管。

[84]参见郑毅：《论作为半部中央与地方关系法的我国〈民族区域自治法〉——兼论中央与民族自治地方关系的法制建构》，《政治与法律》2018年第3期。[80]参见胡玉桃：《完善中央与地方财政关系的法治化路径》，《学习与实践》2016年第10期。这类情况比较复杂，并不必然意味着中央的间接许可，近年来地方土地财政诱发的房地产泡沫和中央调控在相当程度上沦为空调的实践即为典型例证。这对于我们建设强大的社会主义国家比较有利。

第二，从立法机关修宪的原初意图来看，除从经济拓展至权力配置的领域变更之外，七八宪法中央与地方两个积极性提法的逻辑仍应延续。博弈理论则更倾向于解释中央和地方在事权静态划分基础上的互动过程。

[17]同前注[7]，薄一波书，第345页。剖析主动性规范内涵的关键还在于其与作为并列性规范角色出场的积极性形成的二元结构。

就是中央直属的工业，也还是要靠地方协助。第三，将义务教育、高等教育、科技研发、公共文化、基本养老保险、基本医疗和公共卫生、城乡居民基本医疗保险、就业、粮食安全、跨省(区、市)重大基础设施项目建设和环境保护与治理等体现中央战略意图、跨省(区、市)且具有地域管理信息优势的基本公共服务确定为中央与地方共同财政事权，并明确各承担主体的职责。

……事实上财力与财权并不矛盾，对于财权来说财力限定其真正可支配收入及财政资源。[3]还有学者认为地方积极性、自主性和创造性就是允许并鼓励地方政府自主创新、先行先试，允许地方做中央或国家法律法规不禁止做的事情，中央(领导人及部门负责人)深入实际，调查研究，总结经验，并向全国推广。[15]参见张传武：《论毛泽东两篇历史性文献的内在关系——兼论毛泽东为何不同意公开发表〈论十大关系〉》，《理论学刊》2016年第6期。[55]分税制改革前的中央财政窘境即为这种情形的典型写照。

总之，虽然诉讼解决作为央地事权纠纷的最佳解决机制在理论上无疑，但应在各方面条件渐次齐备之后方可尝试。不论是主动性还是积极性，其内在价值追求本质相同，均以地方各项事业稳步发展和地方合理利益最大化为终极目标。

协商民主作为一种决策的形式，强调了公开讨论的重要性，并且要求每个参与者都能够自由表达自己的观点，同时愿意考虑相反的观点。易言之，只有中央认可并促进的地方主动性方为该款所保护和鼓励的对象，认可与否的判断基准仍在于是否遵循中央的统一领导。

提出了明确的《政府间财政关系法》的立法目标。[6]显然后一种含义更契合本文论域。